美国面临空前政治危机:背后的权力游戏与政治算计

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美国政府部分关门,持续的时间已经创下历史记录。进入1月中旬,依然看不到打破僵局的出口。1月15日,特朗普本打算邀请几名“温和”的民主党议员赴白宫,商讨结束政府关门的方案,但这些议员以集体缺席做回应。

这是特朗普希望走出困境的最新尝试,因为持续的政府关门让他面临的政治压力越来越大。这是一场在美国国内政治深刻变动背景下,各方都不能输掉的权力“割喉战”,也是一场势必会影响2020年大选选情的政治较量。

历史之最

截止到1月19日零时,开始于2018年12月22日零时的美国政府部分关门进入第29天。这意味着,在成为“创造历史”的美国总统方面,特朗普又多了一项记录。

此前的最长纪录,是在克林顿政府时期的1995年创造的,那一次政府部分关门持续了21天。最近一次持续时间相对较长的政府关门,是在奥巴马政府时期的2013年,这一次因债务上限分歧而导致政府部分关门16天。最近特朗普声称,他不在乎关门持续数月甚至是数年。这话虽然是威胁,但他的确最可能创造后来者难以企及的新纪录。

这次关门的起因,是关于57亿美元联邦预算的争议。特朗普要求2019财年的预算中,包括在美国与墨西哥边境建立隔离墙的57亿美元费用。国会民主党议员的态度是,同意拨款加强美墨边境安全,包括13亿美元用于在美墨边境建立栅栏或障碍物(fence),但拨57亿美元建隔离墙(wall)则免谈。

特朗普所要求的这笔预算,只占2019年美国联邦总预算(4.4万亿美元)中的约千分之一,但由于政府任何一美元的花费都需要得到国会批准,这“千分之一”的效应就被放大了。

由于包括国务院、财政部、农业部、国土安全部、商务部、贸易代表办公室等在内的多个核心部门的预算,与这57亿美元绑定在一起提交国会表决,国会的不放行就直接影响了这些部门的运作。这些部门所涉及的80万联邦雇员,因此而无薪休假或无薪工作。

在感叹美国权力制约“实至名归”的同时,也别忘了这种制度架构令人唏嘘的一面,尤其是当这次“超长待机”的政府停摆发生在不那么令人乐观的年代。

美国面临空前政治危机
有学者做过测算,2013年奥巴马政府时期的那次政府关门,给美国经济造成的损失约为240亿美元。对于GDP总量近20万亿美元的美国来说,几百亿美元或许不算什么,但需要注意的是,那时的美国经济和世界经济,总体上都处于金融危机后较为强劲的复苏期。如今特朗普主政时期,无论是美国经济还是其他主要大国的经济,以及整个世界经济体系,都面临巨大的不确定性。美国政府关门在历史上并不是新鲜事,但这次的不同之处在于,它给美国内外造成的不安,将上升到新的高度。这可谓是另一个“历史之最”。

特朗普并没有他在推特中所表现的那么淡定。《华盛顿邮报》与美国广播公司1月8日至11日所做的民调显示,53%的受访者把政府关门的责任,归咎于特朗普与国会共和党,指责民主党的只有29%。根据美国有线电视新闻网(CNN)的民调,美国民众对在美墨边境建墙的态度,反对的比例高达56%。CNN民调还显示,2018年12月政府关门以来,特朗普的支持率稳定在37%,但不支持率上升了5个百分点,达到57%的历史最高点。

民意的压力,不可能不让特朗普感到焦虑。2019年新年第二天,也是新国会开张(1月3日)的前一天,特朗普邀请国会民主、共和两党领导人在白宫会谈,商讨结束政府关门的事。由于国会民主党领袖拒不妥协,双方不欢而散。新国会开张第二天的1月4日,特朗普专门邀请参众两院民主党领袖舒默和佩洛西,在白宫进行了两个小时的会谈,依然是无果而终。

1月8日,特朗普就边境墙问题发表全国电视讲话,企图通过民意给民主党制造压力。第二天,他再次要求舒默和佩洛西赴白宫共进午餐。据美国媒体报道,由于舒默和佩洛西在建墙预算上寸步不让,特朗普说了一声“再见”后,就怒气冲冲地离场了。

“你为何不能让政府开门,结束民众的痛苦呢?”在那次会面上,舒默这样问特朗普。特朗普的回答很干脆:“因为你们不给我想要的东西。”事实上,国会民主党以及部分共和党议员,提出过先让政府开门几周,在此期间讨论建墙事情的方案,但遭到了特朗普的拒绝。有美国评论人士称,特朗普在国家大事上耍小孩子脾气:“他在乎的只是能否得到自己想要的——兑现建墙的个人政治承诺,而不是作为总统该如何治国。”

据CNN报道,一位不愿透露姓名的共和党议员助理表示,他们过去都是与理性的行为人打交道,即一旦陷入这样的僵局,一方看不到解决问题的出口,就会考虑结束愚蠢的做法。“但像民意、政府关门所造成的伤害、自己所属政党的困境等触发政策改变的通常因素,对于特朗普总统来说似乎都不起作用。”白宫里有一位史无前例的“非理性”主人,或许也是这场关门危机中的“历史之最”。

权力游戏

为何一堵墙导致了美国历史上时间最长的政府关门?有分析称,这是美国政治内部的意识形态之争,即内向、保守与开放、自由理念的对决,因为触及政党根本理念所以无法妥协。

这种观点认为,民主党觉得隔离墙的象征意义太强,有损美国开放的国际形象。这种解释高大上,却不怎么接地气。事实上,在加强边境安全、阻止非法移民问题上,民主、共和两党长期以来并没有根本分歧。在小布什政府时期的2006年,当时包括奥巴马、希拉里和舒默等在内的民主党大佬,都曾一致投票拨款在美墨边境修建安全隔离设施。

“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”这是孟德斯鸠在《论法的精神》中的名句。如果用这句话来审视如今的美国政府关门,不难看出它更像是一场权力游戏。这里面主要涉及总统与国会的权力之争。

特朗普执政两年来,扩张总统权力的冲动是美国历任总统中最强的,至少是之一。但与此同时,国会制约特朗普权力扩张冲动的意愿也更加明显。国会掌控钱袋子,是对总统权力的硬性约束。从这个角度看,围绕57亿美元建墙费用较量的结果,也是检验总统与国会权力消长的试金石。

对于国会的权力制约,总统并非没有化解之道。僵局之下,美国舆论在热议特朗普是否会宣布国家进入紧急状态,他也公开表示自己有这个权力。

2019年1月4日,美国总统特朗普在媒体发布会上讲话。其表示,如果民主党人不同意修建美国和墨西哥边境隔离墙的拨款要求,他已做好让联邦政府部分机构“停摆”持续数月甚至数年的准备。

根据1976年生效的“国家紧急状态法”,特朗普可以通过宣布国家进入紧急状态,绕过国会动用其他资金在美墨边境修建隔离墙。自该法案生效以来,美国总统宣布国家进入紧急状态的次数是58次,其中有31次的宣布至今仍在生效。特朗普两年来宣布了三次,最近的一次理由是2017年制裁俄罗斯。

与外界想象的不同,美国总统宣布国家进入紧急状态的门槛是很低的。关键的原因在于,该法案对何种状态下可以宣布国家进入紧急状态,并没有做明确的定义,总统有绝对的裁量权。这也是为何42年间美国有58次“进入紧急状态”的重要原因。

但为何特朗普在建墙问题上动用“国家紧急状态法”会非同小可?因为此前的“紧急状态”,几乎都不直接涉及总统与国会之间的联邦预算之争。如果特朗普因57亿美元的建墙费而动用该法案,等于说是在切国会最大的一块权力蛋糕。此例一开,国会约束总统权力的最后一道防线,就岌岌可危了。

在这场权力游戏中,虽然特朗普面临政治压力,但他的攻势不可谓不凌厉。据美国媒体报道,1月17日,国会众议院议长佩洛西本打算率领国会代表团,乘坐美军飞机访问阿富汗。但特朗普以命令军机不准起飞的方式,阻止这次国会外交行程。他给出的理由是,政府不开门就别想出国访问(他也取消了美国代表团的达沃斯之行)。

根据美国宪法,特朗普是三军统帅,有权调动任何军事资源,在这事上佩洛西几乎无力反击。特朗普的这种做法,在美国历史上并不多见,它折射的更深层次问题是:美国的制度设计解决了权力制衡问题,但却解决不了权力“合规作乱”的问题。换句话说,美国权力运作对政治人物个人修为的依赖,比想象中要大。

美国政治历史中,国会与总统权力的此消彼长是一个趋势。但这个趋势中也蕴含着一个规律,即总统权力的每一次扩张,无一例外都发生在美国面临重大危机的背景下,比如林肯政府时期(南北战争)、罗斯福总统时期(二战)以及小布什政府时期(反恐战争)。特朗普没有那样的“便利”,所以他需要“制造危机”。1月8日特朗普关于边境墙的电视讲话,不可谓不“情真意切”(比如他说边境警察在流血),但制造危机的意图流露在字里行间。

对此,美国《大西洋月刊》的一篇文章这样评价:“特朗普讲话的真实意图,并不是劝说美国民众支持他建墙,而是说服他们美国正面临一场非法移民危机。”该文还写道,特朗普可能会输掉关于政府关门的斗争,但他未来的两年总统任期,没人真正知道他为了确保自己能赢而愿意打破多少规则。

美国历史的逻辑是,国家面临危机,总统就有了扩张权力的契机。特朗普的逻辑是,为了能达到目的,规则是可以被僭越的。

政治算计

美国政府关门里有权力游戏,其间也充满了政治算计。

2018年12月22日美国政府关门前,特朗普面临着一连串的政治危机。正式关门前两天,国防部长马蒂斯宣布辞职。这位在民主、共和两党中名望颇高的国防部长,因与特朗普政见不合而走人,给特朗普造成的政治压力是显而易见的。

马蒂斯宣布辞职的前一天,特朗普突然宣布从叙利亚撤军。这个突如其来的决定,是导致马蒂斯辞职的直接原因,也让特朗普的外交决策广受质疑。但关门危机出现后,无论是国会还是舆论,没人再关心马蒂斯的离开,或者驻叙利亚的美国大兵是否已经回来。特朗普成功地以制造新危机化解了旧危机。

特朗普1月15日计划“约谈”的那几位民主党众议员,有一个共同点,那就是他们都是2018年11月中期选举中新当选的议员,在众议院民主党内权力排序中,属于离佩洛西这样的核心较远的基础议员。

更为关键的是,这些议员都带有一定的反建制倾向,都来自“深红”州,即特朗普2016年赢得选票的地区。据美国媒体报道,这些民主党议员在支持建墙问题上,的确面临较大的民意压力。毫无疑问,特朗普的盘算是,希望从基层来瓦解民主党高层。但他的希望落空了,佩洛西成功防止了党内“变节者”的出现。

虽然特朗普面临压力,但这是一场他无论如何也不想输掉的“战争”。美国《国会山》1月14日一篇报道援引一位共和党顾问的话说:“特朗普对选民最大的吸引力,是他不仅愿意战斗,而且在战斗中能赢。如果在事关他最大政治承诺的斗争中输掉的话,那对他2020年竞选连任将是灾难性的。”

对于特朗普来说,成功连任才是最大的政治。这场博弈,被他当作了检验、巩固政治基本盘的机会。根据上述《华盛顿邮报》的民调,虽然多数人(54%)反对建墙,但支持建墙的比例,从政府关门前的34%上升到了42%。这或许是他继续愿意顶住压力的原因之一。

不过,国会里的共和党议员是否会继续与特朗普共进退,则不好说。截至目前,在围绕建墙而导致的政府关门问题上,共和党议员总体上与特朗普保持一致。但与民主党议员几乎铁板一块不同,共和党方面在如何打破僵局上要活跃得多。比如共和党资深参议员林赛·格雷厄姆,在1月13日提出让政府开门三周,在此期间与民主党协商对策。1月14日,在共和党参议员主导下,由共和、民主两党各7位议员组成的跨党派小组,商讨结束政府关门的方案。不难想象,民意的压力正在让越来越多的共和党议员焦虑。

民主党在等待时机。虽然目前还没有出现共和党议员倒戈的情况,但随着政府关门危机的持续发酵,立场松动的共和党议员在增多。有美国媒体统计,共和党中的参议员倾向于先让政府开门的,已经从此前的两三位增加到了8位。

目前参议院中民主党与共和党的席位分别是47个和53个,如果在建墙问题上不再追随特朗普的共和党参议员增加到20位,就会在参议院形成67票的2/3多数。这种局面一旦出现,由于民主党掌控众议院,能轻易通过不满足或者不完全满足特朗普要求的预算案,这样的预算案被参议院通过后,即便特朗普行使否决权也可以被参议院以2/3多数推翻。

这种前景对于特朗普来说无异于噩梦,原因还不在于可能要不到建墙的钱。据美国媒体报道,2019年2月,特别检察官穆勒的“通俄门”调查将终结。如果穆勒提交的报告坐实特朗普“通俄”证据,那么可能出现的、在建墙问题上与特朗普保持距离的20位共和党参议员,就足以构成对特朗普的致命一击。因为如果穆勒的调查报告对特朗普极为不利,民主党掌控的众议院几乎肯定会发起弹劾,那么在参议院以2/3多数通过就有了可能性。等待那20票,这或许才是民主党的终极政治算计。

 

 

 

 

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